Il quadro normativo

La regolamentazione della problematica ambientale legata alla gestione dei rifiuti urbani è, a livello europeo, risalente agli anni settanta, anno del primo Programma di azione ambientale comunitario; risale infatti al 1975 l’emanazione della Direttiva CEE n. 75/442 relativa ai rifiuti.
Anche l’ordinamento giuridico italiano ha accolto le direttive comunitarie e si è adoperato in modo da regolare in modo chiaro e preciso la materia.
La prima regolamentazione nazionale organica è stato il DPR del 10/09/1982, n. 915 che ha fatto chiarezza sul problema dei rifiuti e ha posto le basi per affrontarlo in modo adeguato con il grande merito di fissare i principi generali della materia.
Il decreto legislativo 22 del 5 febbraio 1997, meglio noto come “decreto Ronchi”, ha sostituito il DPR 915/82 ed ha recepito le Direttive europee emanate nella prima metà degli anni novanta, a seguito del IV Programma di azione ambientale:

• la 91/156/CEE sui rifiuti, che modifica la precedente 75/442;
• la 94/62/CE sugli imballaggi e rifiuti da imballaggio.

Il V e VI programma di azione ambientale confermano di fatto la strategia individuata nel piani precedenti e la rafforzano ulteriormente con la previsione della sostenibilità dello sviluppo e la promozione di modelli partecipativi di produzione e di consumo, coinvolgendo cittadini e imprese, in relazione alla trasversalità della tematica ambientale in ogni attività umana. Il richiamo a impegni internazionali che vedono l’Unione Europea primo attore sul fronte della minimizzazione delle emissioni serra per il rispetto degli obiettivi del Protocollo di Kyoto siglato nel 1997 ed entrato in vigore nel 2005, è un altro filo conduttore.
La necessità di mantenere aggiornata la legislazione comunitaria sia alle indicazioni strategiche dei Programmi di azione ambientali sia ai sistemi integrati di gestione dei rifiuti nel frattempo implementati nei Paesi membri ha fatto approvare la Direttiva 2006/12/CE del 5 aprile 2006 relativa ai rifiuti che conferma di fatto l’impostazione delle direttive abrogate, ovvero le precedenti Direttive 75/442 e 91/156 sui rifiuti.
Sempre nell’aprile 2006, dopo un lungo iter iniziato nel 2001 attraverso una legge delega, è stato approvato in via definitiva il Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia Ambientale”, entrato in vigore in data 29 aprile 2006.
Il cosiddetto “Codice Ambientale” articolato in 6 parti e 318 articoli modifica la legislazione esistente ed introduce la normativa su valutazione di impatto ambientale, difesa del suolo e tutela delle acque, rifiuti e bonifica dei siti inquinati, tutela dell'aria e risarcimento del danno ambientale. La parte IV del codice composta da 89 articoli, contiene le norme sulla gestione dei rifiuti e sostituisce la legislazione previgente prevedendo uno speciale regime transitorio che salvaguarda le normative attuative sino alla loro sostituzione.
Il provvedimento in questione ha modificato, in alcuni punti chiave, l’approccio normativo in materia di rifiuti, senza comunque stravolgere i dettami della precedente disciplina che, specie nelle disposizioni attuative, vengono confermati.
Viene confermato l’approccio, non più basato sullo smaltimento dei rifiuti, bensì sulla loro gestione ed è proprio la complessità di questo processo che il provvedimento va a regolamentare e disciplinare. Lo smaltimento viene confermato come un’attività “residuale” e viene confermata l’introduzione del sistema gestionale dei rifiuti, dove trovano sempre più spazio la prevenzione e le attività di recupero.
Viene confermata una gerarchia comportamentale con riguardo alla finalità che si prefigge di: “assicurare un’elevata protezione dell’ambiente e controlli efficaci” (art. 178, comma 1).
Tale gerarchia si riferisce a tre diverse situazioni, indicate all’articolo 181 e 182. Articoli che, non a caso, nella sistematica del provvedimento sono collocati nel Capo I, relativo alle “Disposizioni generali”:

• la prevenzione
• il recupero
• lo smaltimento

La prevenzione della produzione rifiuti riveste carattere di priorità assoluta rispetto a tutto il resto. Per questo vengono coinvolte direttamente le “autorità competenti”, che sono obbligate ad adottare tutto quanto rientri nella loro sfera di competenza specifica per favorire la prevenzione e la riduzione della produzione e della pericolosità dei rifiuti.

Le azioni individuate al riguardo sono:

• sviluppo di tecnologie pulite che permettano un uso più razionale e un maggiore risparmio di risorse naturali;
• la messa a punto tecnica e l’immissione sul mercato di prodotti concepiti in modo da non contribuire o da contribuire il meno possibile, per la loro fabbricazione, il loro uso o il loro smaltimento, ad incrementare la quantità o la nocività dei rifiuti e i rischi di inquinamento;
• lo sviluppo di tecniche appropriate per l’eliminazione di sostanze pericolose contenute nei rifiuti al fine di favorirne il recupero;
• promozione di strumenti economici (eco-bilanci, sistemi di eco-audit, analisi del ciclo di vita dei prodotti), di informazione e sensibilizzazione dei consumatori, nonché lo sviluppo dell’Ecolabel, di sistemi di qualità;
• determinazione di condizioni di appalto che valorizzino i soggetti tecnologicamente i grado di diminuire la produzione di rifiuti;
• promozione di accordi e contratti di programma finalizzati alla prevenzione e alla riduzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti.

Il recupero è subordinato alla prevenzione a monte, ma anche qui c’è il coinvolgimento diretto ed esplicito delle autorità competenti che sono obbligate ad incentivare la riduzione dello smaltimento finale dei rifiuti attraverso azioni e programmi tesi ad agevolare:

• il riutilizzo, il reimpiego e il riciclaggio;
• le altre forme di recupero per ottenere materia prima secondaria dai rifiuti;
• l’utilizzazione dei rifiuti come mezzo per produrre energia.

E’ di difficile interpretazione l’esistenza o meno di una priorità all’art. 181 tra le opzioni indicate di riuso, riciclaggio, recupero di materia e recupero energetico.
Lo smaltimento occupa l’ultimo dei tre gradini delle priorità del nuovo sistema gestionale, quindi rappresenta l’ultima alternativa possibile, la modalità residuale del sistema. L’articolo 182 descrive semplicemente le procedure di carattere generale senza entrare nello specifico.
E ribadisce ulteriormente “i rifiuti da avviare allo smaltimento finale devono essere il più possibile ridotti sia in massa che in volume potenziando la prevenzione e le attività di riutilizzo, di riciclaggio e di recupero”.
Lo smaltimento è concepito come strumento per raggiungere un obiettivo specifico (in funzione dell’elevata protezione dell’ambiente e dei controlli efficaci, scopo del Dlgs 152/206, articolo 178, comma 1): la realizzazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento che tenga conto delle tecnologie più perfezionate,tenendo conto del rapporto costi / benefici. Se questo, però, è l’obiettivo generale, gli obiettivi specifici sono:

• autosufficienza nello smaltimento degli RSU urbani in ambiti territoriali ottimali (ATO);
• smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, per limitarne il più possibile la movimentazione sul territorio, sempre che la geografia dei territori e l’esistenza degli impianti lo consenta;
• utilizzo di metodi e tecnologie avanzate per garantire lo scopo del decreto: l’elevata protezione per l’ambiente.

Il Dlgs 152 definisce anche il significato di rifiuto “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia deciso o l’obbligo di disfarsi”.
I rifiuti vengono classificati in base all’origine e alla pericolosità.
In base all’origine possiamo avere due diverse categorie.

Rifiuti urbani:

• rifiuti domestici anche ingombranti, provenienti da locali e luoghi adibiti ad uso di civile abitazione;
• rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quelli di cui al punto precedente;
• rifiuti provenienti dallo spazzamento delle strade;
• rifiuti di qualunque natura o provenienza, giacenti sulle strade o aree pubbliche o su strade e aree private comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d’acqua;
• rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali;
• rifiuti provenienti da esumazioni ed estumulazioni e tutti gli altri rifiuti provenienti da attività cimiteriale, diversi dal punto precedente.

Rifiuti speciali:

• rifiuti da attività agricole e agro-industriali;
• rifiuti derivanti da attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di scavo;
• rifiuti da lavorazioni industriali;
• rifiuti da lavorazioni artigianali;
• rifiuti da attività commerciali;
• rifiuti da attività di servizio;
• rifiuti derivanti dalle attività di recupero e smaltimento dei rifiuti, i fanghi di potabilizzazione, trattamenti acque, depurazione acque reflue e abbattimento fumi;
• rifiuti derivanti da attività sanitarie;
• i macchinari e le apparecchiature deteriorati ed obsoleti;
• veicoli a motore, rimorchi e simili fuori uso e loro parti;
• combustibile derivato da rifiuti;
• rifiuti derivati da attività di selezione meccanica dei rifiuti urbani

Allegati al decreto sono elencati i rifiuti classificati in base alla loro pericolosità Rifiuti non pericolosi e Rifiuti pericolosi.

Oltre ad essere definito il concetto di rifiuto, vengono date altre importanti definizioni.

• Gestione: la raccolta il trasporto , il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compreso il controllo di queste operazioni, nonché il controllo delle discariche dopo la chiusura.
  
  
• Raccolta differenziata: la raccolta idonea, secondo criteri di economicità, efficacia, trasparenza ed efficienza a raggruppare i rifiuti urbani in frazioni merceologiche omogenee, compresa la frazione organica umida [anche da trattamento],effettivamente destinata recupero.
  Viene inoltre confermato il Catasto dei rifiuti (art. 188). Questo strumento, articolato in una sezione nazionale (con sede a Roma presso l’Anpa) e in sezioni regionali o provinciali, ha il compito di assicurare un quadro conoscitivo completo e costantemente aggiornato, anche ai fini della pianificazione e delle connesse attività di gestione.
  Chiunque effettua a titolo professionale attività di raccolta e trasporto rifiuti o svolge le operazioni di recupero e smaltimento è tenuto a comunicare annualmente le quantità e le caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto delle predette attività.
  
  Per quanto riguarda le competenze principali dei vari soggetti pubblici il DLgs. 152 prevede la seguente ripartizione:
  
  
• Stato: (art. 195)
  
  
  • funzioni di indirizzo e coordinamento necessarie all’attuazione della parte IV del decreto relativa ai rifiuti;
  • definizione dei criteri generali e delle metodologie di gestione integrata dei rifiuti ;
  • determinazione delle misure dirette a prevenire e limitare la formazione dei rifiuti;
  • indicazione di misure e delle iniziative atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, cernita e riciclaggio dei rifiuti, nonché promuovere il mercato dei materiali recuperati ed il loro impiego nelle pubbliche amministrazioni;
  • definizione dei criteri generali per l’assimilabilità dei rifiuti speciali a quelli urbani;
  • individuazione degli impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse nazionale;
  • definizione di un piano di comunicazione ambientale nazionale;
    l’indicazione dei criteri generali per l’organizzazione e l’attuazione della raccolta differenziata dei rifiuti urbani;
  • oltre ad altre competenze generali di indicazione, individuazione, determinazione, definizione ed adozione di criteri, linee guida, metodologie, atti e norme relative ai rifiuti.
    
    
• Regioni: (art. 196)
  
  
  • elaborazione, predisposizione e aggiornamento, sentiti le province, i comuni e le autorità d’ambito, dei piani regionali di gestione dei rifiuti;
  • regolamentazione della gestione dei rifiuti, compresa la raccolta differenziata;
  • approvazione di progetti per nuovi impianti e autorizzazione all’esercizi di operazioni di recupero e smaltimento nonché alla modifica di impianti esistenti.
    
    
• Province: (art. 197)
  
  
  • controllo delle attività di gestione rifiuti;
  • verifica delle imprese attive con procedura semplificata
  • individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di smaltimento e delle zone non idonee alla localizzazione degli impianti di recupero;
    
    
• Comuni: (art. 198)
  
  
  • definizione della modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani;
  • definizione delle modalità del conferimento della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani;
  • definizione delle misure necessarie all’ottimizzazione delle forme di raccolta, conferimento e trasporto dei rifiuti di imballaggio in sinergia con le altre frazioni;
  • assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani;
    
    
• Le Autorità d’Ambito: [nuova previsione] (art. 201)
  
  
  • organizzazione, affidamento e controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti nel Ambito territoriale ottimale di competenza.

Aspetto estremamente importante, per la materia trattata, è la conferma nel Decreto di una disciplina specifica per la gestione degli imballaggi e dei rifiuti da imballaggio, sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente ed assicurare un elevato livello di tutela per l’ambiente stesso, sia per garantire il funzionamento del mercato e prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi.
Il titolo II, dall’art. 217 all’art. 225, confermando gli obblighi dei produttori e degli utilizzatori degli imballaggi immessi sul mercato nazionale, prevede anche che le imprese possano creare sistemi volontari, di modello consortile, per la promozione della raccolta, il ritiro e la gestione finalizzata al riciclo e recupero dei rifiuti di imballaggi provenienti dalla raccolta differenziata, organizzata dalle pp.aa. locali.
Si può affermare che il nostro paese possiede ormai una disciplina organica in materia di rifiuti, che è in grado di assegnare alle varie figure implicate procedure di gestione, obblighi e responsabilità inerenti a questa problematica.
Ciò ha favorito e accompagnato la crescita di un’imprenditoria specifica che finalmente si vede riconosciuta tra i soggetti esplicitamente individuati dalla nuova normativa.
Nel corso dei prossimi anni, è prevista l’emanazione di numerosi provvedimenti attuativi del Dlgs 152/2006, che detteranno le modalità di applicazione concrete delle norme presenti nel corpus del codice ambientale.
Al momento della redazione di questo aggiornamento è:

• in fase di pubblicazione sulla G.U. un primo decreto legislativo che dovrebbe annullare il disposto degli articoli 159, 160 e 207 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 che dovrebbe prevedere l’abrogazione dell’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti.

• iniziato l’iter di un secondo schema di decreto legislativo, che negli intenti del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare dovrebbe modificare la definizione di rifiuto e le procedure semplificate di gestione dei rifiuti tendendo così a far rientrare le numerose procedure di infrazione attivate dalla Commissione Europea.