QUADRO NORMATIVO

 

LA STORIA

Il primo “Programma di Azione Ambientale Comunitario” del 1975

La regolamentazione della problematica ambientale legata alla gestione dei rifiuti urbani è, a livello europeo, risalente agli anni settanta, anno del primo “Programma di Azione Ambientale Comunitario”.
Risale infatti al 1975 l’emanazione della Direttiva CEE n. 75/442 relativa ai rifiuti.
L’ordinamento giuridico italiano ha accolto tale direttiva con il DPR del 10/09/1982, n. 915 che ha fatto chiarezza sul problema dei rifiuti e ha posto le basi per affrontarlo in modo adeguato con il grande merito di fissare i principi generali della materia.

Il Decreto Ronchi – D.Lgs 22 del 5 febbraio 1997 

Il Decreto legislativo 22 del 5 febbraio 1997, meglio noto come “Decreto Ronchi”, ha poi sostituito il DPR 915/82 ed ha recepito le Direttive europee emanate nella prima metà degli anni novanta, a seguito del IV Programma di Azione Ambientale:

  • la 91/156/CEE sui rifiuti, che modifica la precedente 75/442
  • la 94/62/CE sugli imballaggi e rifiuti da imballaggio

Il V e VI Programma di Azione Ambientale confermano poi di fatto la strategia individuata nel piani precedenti e la rafforzano ulteriormente con la previsione della sostenibilità dello sviluppo e la promozione di modelli partecipativi di produzione e di consumo, coinvolgendo cittadini e imprese, in relazione alla trasversalità della tematica ambientale in ogni attività umana.

 

L’ATTUALITA’

Il Decreto legislativo n. 152 del 2006 – Il Codice Ambientale

La necessità di mantenere aggiornata la legislazione comunitaria sia alle indicazioni strategiche dei Programmi di Azione Ambientali Comunitari, sia ai sistemi integrati di gestione dei rifiuti nel frattempo implementati nei Paesi membri, ha fatto, circa 10 anni dopo, approvare la Direttiva 2006/12/CE del 5 aprile 2006 relativa ai rifiuti, che conferma di fatto l’impostazione delle direttive abrogate, ovvero le precedenti Direttive 75/442 e 91/156.
Sempre nell’aprile 2006, dopo un lungo iter iniziato nel 2001 attraverso una legge delega, è stato approvato in via definitiva il Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 “Norme in materia Ambientale”, entrato in vigore in data 29 aprile 2006. Il Decreto legislativo n. 152 è stato poi aggiornato per in relazione alle nuova direttive di settore, in particolare la Direttiva 2008/98/Ce relativa ai rifiuti, che abrogava le precedenti direttive di settore.

Il cosiddetto “Codice Ambientale” articolato in 6 parti e 318 articoli modifica la legislazione esistente ed introduce la normativa su valutazione di impatto ambientale, difesa del suolo e tutela delle acque, rifiuti e bonifica dei siti inquinati, tutela dell’aria e risarcimento del danno ambientale.
La parte IV del codice contiene le norme sulla gestione dei rifiuti.
Il provvedimento in questione ha modificato, in alcuni punti chiave, l’approccio normativo in materia di rifiuti, senza comunque stravolgere i dettami della precedente disciplina che, specie nelle disposizioni attuative, vengono confermati.
Viene confermato l’approccio, non più basato sullo smaltimento dei rifiuti, bensì sulla loro gestione ed è proprio la complessità di questo processo che il provvedimento va a regolamentare e disciplinare.

I principi di riferimento, riportati all’art. 178, sono quelli di precauzione, prevenzione, sostenibilità, proporzionalità, responsabilizzazione, cooperazione tra i soggetti coinvolti nella filiera gestionale dei rifiuti e del principio “chi inquina paga”; a tal fine la gestione è effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza, economicità, trasparenza, fattibilità tecnica ed economica, nonché nel rispetto delle norme in materia di partecipazione e di accesso alle informazioni ambientali.

Viene introdotto la Responsabilità estesa del Produttore, che prevede che i costi della gestione di alcuni determinati flussi di rifiuti siano parzialmente o totalmente sostenuti dai produttori dei prodotti, anche in collaborazione con i distributori di tali prodotti.

Viene ampliata la gerarchia d’azione, che con riguardo alla finalità, si prefigge di proteggere l’ambiente e la salute umana, prevenendo o riducendo gli impatti negativi della produzione e della gestione dei rifiuti, riducendo gli impatti complessivi dell’uso delle risorse e migliorandone l’efficacia.

Lo smaltimento viene confermato come un’attività “residuale” e viene confermata l’introduzione del sistema gestionale dei rifiuti, dove trovano sempre più spazio la prevenzione e le attività di riciclo e recupero.

Tale gerarchia è chiaramente indicata all’art. 179.

La gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della seguente gerarchia:

  • la prevenzione
  • la preparazione per il riutilizzo
  • riciclaggio
  • il recupero di altro tipo, per esempio energetico
  • lo smaltimento

La prevenzione 

La prevenzione della produzione rifiuti e la loro riduzione e nocività rivestono carattere di priorità assoluta rispetto a tutto il resto. Per questo vengono coinvolte direttamente le “autorità competenti”, che sono obbligate ad adottare tutto quanto rientri nella loro sfera di competenza specifica per favorire la prevenzione e la riduzione della produzione e della pericolosità dei rifiuti

Le azioni individuate al riguardo sono:

  1. a) la promozione di strumenti economici, eco-bilanci, sistemi di certificazione ambientale, utilizzo delle migliori tecniche disponibili, analisi del ciclo di vita dei prodotti, azioni di informazione e di sensibilizzazione dei consumatori, l’uso di sistemi di qualità, nonché lo sviluppo del sistema di marchio ecologico ai fini della corretta valutazione dell’impatto di uno specifico prodotto sull’ambiente durante l’intero ciclo di vita del prodotto medesimo;
  2. b) la previsione di clausole di bandi di gara o lettere d’invito che valorizzino le capacità e le competenze tecniche in materia di prevenzione della produzione di rifiuti;
  3. c) la promozione di accordi e contratti di programma o protocolli d’intesa anche sperimentali finalizzati alla prevenzione ed alla riduzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti;

Il Ministero dell’Ambiente approva e mantiene aggiornato un Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti, fissando gli obiettivi di prevenzione.

Riutilizzo di prodotti e preparazione per il riutilizzo dei rifiuti

Vengono favorite, in particolare dalle pubbliche amministrazioni, iniziative dirette a favorire il riutilizzo dei prodotti e la preparazione per il riutilizzo dei rifiuti, che possono consistere anche in:

  1. a) uso di strumenti economici;
  2. b) misure logistiche, come la costituzione ed il sostegno di centri e reti accreditati di riparazione/riutilizzo;
  3. c) adozione, nell’ambito delle procedure di affidamento dei contratti pubblici di idonei criteri atti a favorire il contenuto di materie prime seconde
  4. d) definizione di obiettivi quantitativi;
  5. e) misure educative;

Riciclo e recupero dei rifiuti

Al fine di promuovere il riciclo di alta qualità e di soddisfare i necessari criteri qualitativi per i diversi settori del riciclo, la Pubblica Amministrazione competente deve realizzare, altresì, entro il 2015 la raccolta differenziata almeno per la carta, metalli, plastica e vetro, e ove possibile, per il legno, nonché adottano le misure necessarie per conseguire il seguente

obiettivo, relativamente ai rifiuti urbani:

  • entro il 2020, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio di rifiuti quali, come minimo, carta, metalli, plastica e vetro provenienti dai nuclei domestici, e possibilmente di altra origine, nella misura in cui tali flussi di rifiuti sono simili a quelli domestici, sarà aumentata complessivamente almeno al 50% in termini di peso;

Lo smaltimento 

Lo smaltimento occupa l’ultimo dei gradini delle priorità del nuovo sistema gestionale, quindi rappresenta l’ultima alternativa possibile, la modalità residuale del sistema. L’articolo 182 descrive semplicemente le procedure di carattere generale senza entrare nello specifico.
E ribadisce ulteriormente “Lo smaltimento dei rifiuti è effettuato in condizioni di sicurezza e costituisce la fase residuale della gestione dei rifiuti, previa verifica, da parte

della competente autorità, della impossibilità tecnica ed economica di esperire le operazioni di recupero”.

Se questo, però, è l’obiettivo generale, gli obiettivi specifici sono:

  1. a) realizzare l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali;
  2. b) permettere lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;
  3. c) utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica.

Il Dlgs 152/06 (e successive modifiche) riporta anche la definizione di rifiuto “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o abbia l’obbligo di disfarsi”.

I rifiuti vengono classificati in base all’origine e alla pericolosità.
In base all’origine possiamo avere due diverse categorie: Rifiuti Urbani e Rifiuti Speciali.

Rifiuti urbani:

  1. a) i rifiuti domestici, anche ingombranti, provenienti da locali e luoghi adibiti ad uso di civile abitazione;
  2. b) i rifiuti non pericolosi provenienti da locali e luoghi adibiti ad usi diversi da quelli di cui al punto precedente, assimilati ai rifiuti urbani per qualità e quantità;
  3. c) i rifiuti provenienti dallo spazzamento delle strade;
  4. d) i rifiuti di qualunque natura o provenienza, giacenti sulle strade ed aree pubbliche o sulle strade ed aree private comunque soggette ad uso pubblico o sulle spiagge marittime e lacuali e sulle rive dei corsi d’acqua;
  5. e) i rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali;
  6. f) i rifiuti provenienti da esumazioni ed estumulazioni, nonché gli altri rifiuti provenienti da attività cimiteriale diversi dal punto precedente

Rifiuti speciali:

  • rifiuti da attività agricole e agro-industriali
  • rifiuti derivanti da attività di demolizione, costruzione, nonché i rifiuti pericolosi che derivano dalle attività di scavo
  • rifiuti da lavorazioni industriali
  • rifiuti da lavorazioni artigianali
  • rifiuti da attività commerciali
  • rifiuti da attività di servizio
  • rifiuti derivanti dalle attività di recupero e smaltimento dei rifiuti, i fanghi di potabilizzazione, trattamenti acque, depurazione acque reflue e abbattimento fumi
  • rifiuti derivanti da attività sanitarie

Allegati al decreto sono elencati i rifiuti classificati in base alla loro pericolosità Rifiuti non pericolosi e Rifiuti pericolosi.

Oltre ad essere definito il concetto di rifiuto, vengono date altre importanti definizioni.

Gestione: la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi il controllo di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento, nonché le operazioni effettuate in qualità di commerciante o intermediario; Non costituiscono attività di gestione dei rifiuti le operazioni di prelievo, raggruppamento, cernita e deposito preliminari alla raccolta di materiali o sostanze naturali derivanti da eventi atmosferici o meteorici, ivi incluse mareggiate e piene, anche ove frammisti ad altri materiali di origine antropica effettuate, nel tempo tecnico strettamente necessario, presso il medesimo sito nel quale detti eventi li hanno depositati;

Raccolta differenziata: la raccolta in cui un flusso di rifiuti è tenuto separato in base al tipo ed alla natura dei rifiuti al fine di facilitarne il trattamento specifico.

Recupero: qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale. E’ allegato un elenco non esaustivo di operazioni di recupero.

Riciclaggio: qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i rifiuti sono trattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. Include il trattamento di materiale organico ma non il recupero di energia né il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o in operazioni di riempimento.

Viene inoltre confermato il Catasto dei rifiuti (art. 189). Questo strumento, articolato in una sezione nazionale (con sede a Roma presso l’ISPRA: Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale) e in sezioni regionali o provinciali, ha il compito di assicurare un quadro conoscitivo completo e costantemente aggiornato, anche ai fini della pianificazione e delle connesse attività di gestione.
Chiunque effettua a titolo professionale attività di raccolta e trasporto rifiuti o svolge le operazioni di recupero e smaltimento è tenuto a comunicare annualmente le quantità e le caratteristiche qualitative dei rifiuti oggetto delle predette attività.

Relativamente alle competenze il decreto prevede che:

Lo Stato abbia, tra altre, per quanto di interesse, le seguenti competenze:

  • le funzioni di indirizzo e coordinamento necessarie all’attuazione della parte quarta del presente decreto,
  • l’individuazione delle iniziative e delle misure per prevenire e limitare, anche mediante il ricorso a forme di deposito cauzionale sui beni immessi al consumo, la produzione dei rifiuti, nonché per ridurne la pericolosità;
  • l’indicazione delle misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del riciclaggio dei rifiuti;
  • l’individuazione delle iniziative e delle azioni, anche economiche, per favorire il riciclaggio e il recupero di rifiuti, nonché per promuovere il mercato dei materiali recuperati dai rifiuti ed il loro impiego da parte delle Pubbliche amministrazioni e dei soggetti economici.

Le Regioni abbiano, tra altre, per quanto di interesse, le seguenti competenze:

  • la predisposizione dei piani regionali di gestione dei rifiuti
  • la regolamentazione delle attività di gestione dei rifiuti, ivi compresa la raccolta differenziata dei rifiuti urbani, secondo un criterio generale di separazione dei rifiuti di provenienza alimentare dai restanti rifiuti;
  • l’autorizzazione all’esercizio delle operazioni di smaltimento e recupero di rifiuti
  • la delimitazione degli ambiti territoriali ottimali per la gestione dei rifiuti urbani e assimilati;
  • la promozione della gestione integrata dei rifiuti.

I Comuni abbiano, tra altre, per quanto di interesse, le seguenti competenze:

  • I Comuni concorrono, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali di cui all’articolo 200 e con le modalità ivi previste, alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati.
  • I Comuni concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza con i piani d’ambito
  • le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani;
  • le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani ed assimilati al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi;
  • le misure necessarie ad ottimizzare le forme di conferimento, raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio in sinergia con altre frazioni merceologiche, fissando standard minimi da rispettare.

 

I rifiuti da imballaggio – I Consorzi Nazionali per il Riciclo

Aspetto estremamente importante, per la materia trattata, è la conferma nel Decreto di una disciplina specifica per la gestione degli imballaggi e dei rifiuti da imballaggio, sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente ed assicurare un elevato livello di tutela per l’ambiente stesso, sia per garantire il funzionamento del mercato e prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi.
Il titolo II del Codice Ambientale, dall’art. 217 all’art. 226, confermando gli obblighi dei produttori e degli utilizzatori degli imballaggi immessi sul mercato nazionale, prevede anche che le imprese possano creare sistemi volontari collettivi, per la promozione della raccolta, il ritiro e la gestione finalizzata al riciclo e recupero dei rifiuti di imballaggi provenienti dalla raccolta differenziata, organizzata dalle pp.aa. locali.
Si può affermare che il nostro Paese possiede una disciplina organica in materia di rifiuti, che è in grado di assegnare alle varie figure implicate procedure di gestione, obblighi e responsabilità inerenti a questa problematica.
Ciò ha favorito e accompagnato la crescita di un’imprenditoria specifica che finalmente si vede riconosciuta tra i soggetti esplicitamente individuati dalla nuova normativa.

 

IL FUTURO

La Commissione europea ha presentato nel dicembre 2015 nell’ambito del pacchetto sull’economia circolare, alcune proposte di direttive che aiuteranno a produrre meno rifiuti e, quando ciò non sarà possibile, ad aumentare in modo sostanziale il riciclaggio dei rifiuti urbani e dei rifiuti d’imballaggio. Ridurrà gradualmente la pratica della discarica e promuoverà l’uso di strumenti economici, come i regimi di responsabilità estesa del produttore. La nuova legislazione rafforza la “gerarchia dei rifiuti”, imponendo agli Stati membri l’adozione di misure specifiche che diano priorità alla prevenzione, al riutilizzo e al riciclaggio rispetto allo smaltimento in discarica e all’incenerimento, facendo coì diventare realtà l’economia circolare.

Le proposte sono poi state adottate e sono ora parte integrante del corpus giuridico dell’UE.

Le nuove norme adottate nel maggio 2018 rappresentano la normativa in materia di rifiuti più moderna al mondo, un campo in cui l’UE sta dando l’esempio che altri dovrebbero imitare.

Le nuove norme sui rifiuti nel dettaglio

Obiettivi di riciclaggio dei rifiuti urbani

Entro il 2025 Entro il 2030 Entro il 2035
55% 60% 65%

Norme certe per il calcolo delle percentuali di riciclaggio aiuteranno inoltre a monitorare meglio i progressi realmente compiuti nella realizzazione dell’economia circolare.

Nuovi obiettivi di riciclaggio dei rifiuti d’imballaggio

Entro il 2025 Entro il 2030
Tutti i tipi d’imballaggio 65% 70%
Plastica 50% 55%
Legno 25% 30%
Metalli ferrosi 70% 80%
Alluminio 50% 60%
Vetro 70% 75%
Carta e cartone 75% 85%

Raccolta differenziata

Le nuove norme sulla raccolta differenziata, ampliando l’obbligo esistente di differenziare carta e cartone, vetro, metalli e plastica, miglioreranno la qualità delle materie prime secondarie e ne diffonderanno ulteriormente l’uso: entro il 2022 si dovranno raccogliere separatamente i rifiuti domestici pericolosi, entro il 2023 i rifiuti organici ed entro il 2025 i tessili.

Riduzione graduale dei rifiuti messi in discarica

Smaltire in discarica i rifiuti non ha alcun senso in un’economia circolare, oltre a costituire un rischio d’inquinamento dell’acqua, del suolo e dell’aria. Entro il 2035 i rifiuti urbani smaltiti in discarica dovranno essere ridotti, per costituire al massimo il 10% del totale dei rifiuti urbani prodotti.

Incentivi

Le nuove regole prevedono un maggior ricorso agli strumenti economici e ad altre misure di provata efficacia per facilitare l’applicazione della gerarchia dei rifiuti. In questa transizione un ruolo importante è assegnato ai produttori, che saranno tenuti responsabili dei loro prodotti quando diventano rifiuti. I nuovi requisiti in materia di responsabilità estesa del produttore miglioreranno i risultati e l’amministrazione di questi regimi, che dovranno essere creati per tutti i tipi di imballaggio entro il 2024.

Prevenzione

La nuova legislazione dà particolare rilievo alla prevenzione e introduce obiettivi importanti per gli sprechi alimentari nell’UE e per i rifiuti marini, in modo da concorrere al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni unite.

Prossime tappe

Le nuove norme entreranno in vigore 20 giorni dopo la loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’UE.

Contesto europeo

Negli ultimi vent’anni in molti Stati membri si è assistito a un progressivo miglioramento della gestione dei rifiuti, in linea con la gerarchia dei rifiuti introdotta dall’UE: nel 1995 in media il 64% dei rifiuti urbani erano smaltiti in discarica; nel 2000 questa cifra si era abbassata al 55%, mentre la quota media dei rifiuti riciclati si aggirava sul 25%. Nel 2016 i rifiuti domestici smaltiti in discarica sono scesi al 24% e il tasso di riciclaggio è salito al 46%. Restano tuttavia varie sfide e grosse differenze tra gli Stati membri: nel 2016 dieci Stati membri smaltivano in discarica oltre il 50% dei rifiuti domestici e in sei di questi il 40% o più era bruciato negli inceneritori.

Contesto nazionale

Secondo i dati ufficiali dell’ISPRA l’evoluzione della produzione di rifiuti nazionale e le quantità di raccolta differenziata finalizzata al riciclo dei materiali è la seguente:

2001 2016
Produzione totale RU t 29,4 30,1
Raccolta Differenziata t 5,1 15,8
Raccolta Differenziata % 17% 52%

La quantità di rifiuti conferiti in raccolta differenziata è triplicata negli ultimi 15 anni e per compensazione le quantità di rifiuti urbani avviati a smaltimento in discarica si sono ridotte con la dinamica rappresentata nella seguente tabella

2001 2016
Produzione RU procapite kg 516 497
Raccolta Differenziata procapite kg 89 261

Nello stesso periodo i rifiuti smaltiti in discarica sono passati dagli oltre 20 milioni di tonnellate del 2001 alle poco più di 7 milioni di tonnellate nel 2016, di fatto una riduzione di oltre il 63 %, un grande risultato.

Grande risultato, che può migliorare tenuto conto delle grandi differenze tra le macroaree territoriali, dove si riscontra, relativamente alla quantità procapite di rifiuti raccolti in modo differenziato un rapporto di 1 a 2 tra la macroarea Sud e quella Nord.